Por Farah Torres;
Asociada Senior en DLA Piper Perú.
Miembro del Equipo de Banca y Finanzas de The Key.
El Fondo de Seguro de Depósitos es una persona jurídica de derecho privado de naturaleza especial que tiene por objeto proteger a quienes realicen depósitos en las empresas del sistema financiero cuya función más conocida es la de dar cobertura a los depositantes por sus imposiciones respaldadas por el mismo. No obstante, sus funciones establecidas en el artículo 144 de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, Ley No. 26702 (“LGSF”) son más amplias, en miras de perseguir la protección de ahorro del público y la estabilidad financiera.
El presente artículo tiene por finalidad brindar una aproximación de las funciones del Fondo de Seguro de Depósitos de cara a los objetivos que éste persigue, según se encuentran establecidos en la LGSF, las Normas para la Cobertura, Recursos y Pago de Imposiciones Cubiertas del Fondo de Seguro de Depósitos, aprobadas por Resolución SBS 657-99 (las “Normas del FSD”) y el Reglamento de los Regímenes Especiales y de la Liquidación de las Empresas del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros, Resolución SBS No. 455-99 (“Reglamento de Regímenes Especiales”), así como la función extraordinaria asignada en el marco del Programa de Fortalecimiento Patrimonial de las instituciones especializadas en microfinanzas aprobado mediante Decreto de Urgencia No. 037-2021.
1. Introducción
La regulación financiera se refiere al conjunto de normas jurídicas que dirigen el sistema financiero con la finalidad de internalizar las externalidades generadas por los actores privados que participan en el sistema financiero.[1] Dichas externalidades pueden manifestarse como riesgo moral, el cual se “se manifiesta cuando los agentes tienen incentivos para aceptar mayores riesgos porque los costos que se derivan de ellos pueden transferirse, en su totalidad o en parte, a otros”[2].
En esa línea, la Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos – International Association of Deposit Insurers de manera conjunta con el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, desarrollaron los Principios Básicos para Sistemas de Seguro de Depósitos Eficaces[3], y el Handbook for the Assesment of Compliance[4] (ambos, de manera conjunta, los “Principios Básicos”), entre otros documentos que contienen recomendaciones a regir en los sistemas de seguro de fondos de depósitos. Al respecto, los Principios Básicos señalan que el seguro de depósitos debe estar diseñado para mitigar el “impacto del riesgo moral en la conducta de los accionistas y los administradores de las empresas del sistema financiero, así como de los depositantes, reconociendo que la mayoría de éstos últimos no tienen gran capacidad de diferenciar qué empresas del sistema financiero son seguros y cuáles no.”[5]
En esa línea, según el principio 1 de los Principios Básicos, un sistema de seguros de depósito efectivo debe proteger a los depositantes y contribuir a la estabilidad del sistema financiero, lo cual debe reflejarse en los objetivos de política pública de cada jurisdicción. Al respecto, la protección a los ahorristas es una medida que, si bien no persigue un objetivo de regulación financiera en sí mismo, coadyuva a generar confianza en el sistema financiero, además de cumplir con la función constitucional última de la regulación financiera, que es la protección del ahorro del público. Por otro lado, por estabilidad financiera debe entenderse como la ausencia de episodios del sistema en el que el sistema financiero deja de funcionar[6].
Cabe señalar que los Principios Básicos de Basilea reconocen a los sistemas de fondo de seguros de depósitos como un elemento clave para la protección del riesgo sistémico toda vez que contribuye a la confianza en el sistema financiero, reduciendo el riesgo de contagio.[7] Al respecto, la perspectiva sistémica de la regulación financiera tiene como objetivo preservar la seguridad y fortaleza del sistema financiero para evitar que se transfieran externalidades negativas a la economía real[8].
2. Regulación del Fondo de Seguros de Depósitos
Conforme al artículo 145 de la LGSF, todas las empresas del sistema financiero que capten recursos del público son miembros del fondo de seguros de depósitos. Así, todos los bancos, financieras, cajas municipales de ahorro y crédito, cajas rurales de ahorro y crédito y caja municipal de crédito popular, están obligadas a participar del Fondo de Seguro de Depósitos. Para ello los miembros deben realizar aportes trimestrales sobre la base de los depósitos cubiertos según un porcentaje considerando la clasificación de riesgos, de forma que las empresas que tengan mayor riesgo pagarán una prima mayor.
Los recursos del Fondo de Seguro de Depósitos son intangibles y se componen por un aporte inicial realizado por el Banco Central de Reserva del Perú (“BCRP”), los aportes de sus miembros, los rendimientos de sus recursos, los depósitos, títulos valores u otros bienes inmovilizados por diez años, los ingresos que por multas impongan la SBS o el BCRP; líneas de crédito del Tesoro Público aprobadas por Decreto de Urgencia, remanentes de procesos de liquidación que se encuentren en el Banco de la Nación no reclamados en cinco (5) años, bienes de los patrimonios fideicometidos que al término del fideicomiso no hubiesen sido entregados, entre otros activos.[9]
3. Funciones del Fondo de Seguros de Depósito
El Fondo de Seguro de Depósitos tiene tres funciones establecidas en el artículo 144 de la LGSF: (i) de pago de coberturas a los depositantes, (ii) de facilitación de transferencia de activos y pasivos en empresas bajo régimen de intervención, y (iii) de fortalecimiento patrimonial en empresas bajo régimen de vigilancia. Adicionalmente, mediante Decreto de Urgencia No. 037-2021, se asignó al Fondo de Seguro de Depósitos la función de facilitador de reorganizaciones empresariales en el marco del Programa de Fortalecimiento Patrimonial de las instituciones especializadas en microfinanzas aprobado mediante. En cualquiera de los casos, las funciones del Fondo de Seguro de Depósitos se activan a requerimiento de la Superintendencia de Banca y Seguros.
Para ello, considerando el Marco de Basilea, si bien no es una función del supervisor prevenir las quiebras de las empresas del sistema financiero, la perspectiva del supervisor debe ser para reducir la probabilidad y el impacto de dichas quiebras,[10] lo cual es tomado en cuenta para decidir qué función realizará el Fondo de Seguro de Depósitos respecto de la empresa miembro.
Cabe señalar que entre el año 1998, fecha de emisión de la actual LGSF, y la fecha de elaboración del presente artículo, el Fondo de Seguro de Depósitos ha atendido doce (12) casos de instituciones en liquidación y reorganización societaria.[11] Los casos más recientes son: Financiera TFC en el año 2019 bajo la modalidad de pago de cobertura,[12] Caja Rural Señor de Luren en el año 2015 bajo la modalidad de aporte de fondos para facilitar la transferencia de sus activos a otra empresa del sistema financiero y Caja Municipal de Pisco en el año 2014 bajo la modalidad de pago de cobertura.
Respecto a las funciones del Fondo de Seguros de Depósitos, estas son las siguientes:
- Función de pago de cobertura a depositantes
En caso la SBS declare la disolución de la empresa miembro, puede requerir al Fondo de Seguro de Depósitos la activación su función de cobertura respecto de las imposiciones respaldadas. Las imposiciones respaldadas son las siguientes: (a) Los depósitos nominativos, bajo cualquier modalidad, de las personas naturales y personas jurídicas privadas sin fines de lucro; (b) Los intereses devengados por los depósitos antes indicados y (c) Los depósitos a la vista de las demás personas jurídicas.[13] No obstante, los depósitos que corresponden a titulares vinculados a la empresa miembro respecto de la cual se activa la cobertura, así como a las empresas del sistema financiero nacional o del extranjero, se encuentran excluidos de la cobertura.[14].
A la fecha, el monto máximo de cobertura del Fondo de Seguro de Depósitos para el trimestre comprendido entre marzo 2021 a mayo 2021 asciende a S/104,377[15]. La cobertura comprende capital e intereses de los depositantes,[16] tanto en moneda nacional como en moneda extranjera por el monto equivalente en moneda nacional al tipo de cambio contable publicado por la SBS.[17] Dicha cobertura es por depositante y por cada empresa del sistema financiero, de forma que un depositante puede tener sus depósitos con múltiples coberturas en diferentes empresas del mencionado sistema. No obstante, en caso existan cuentas mancomunadas, el monto de la cobertura se distribuye a prorrata de sus titulares[18], lo cual no genera que un depósito mancomunado tenga un monto superior de cobertura.
- Función de facilitador para la transferencia de pasivos y/o activos en empresas intervenidas
Conforme al numeral 2 del artículo 144 de la LGSF, el Fondo de Seguro de Depósitos se encuentra facultado para “Facilitar la atención a los depositantes y la transferencia de los pasivos y/o activos de empresas sometidas al régimen de intervención.” Durante el régimen de intervención, la empresa suspende sus operaciones, aplica la porción necesaria de la deuda subordinada para absorber las pérdidas, su patrimonio real es determinado por la SBS y cancela las pérdidas con cargo a las reservas legales y facultativas y, de ser necesario, con el capital social, entre otros establecidos en el artículo 106 de la LGSF.
Para ello, la SBS deberá determinar la participación y el tipo del mismo del Fondo de Seguro de Depósitos de acuerdo a los siguientes criterios: (i) Menor utilización neta de recursos del Fondo; (ii) menor demora en atender a los depositantes; (iii) menor deterioro del valor de los activos de la empresa sometida al régimen de intervención; y, (iv) dificultad de la valorización de los activos.[19]
Asimismo, en el marco de la intervención la SBS se encuentra facultada a transferir total o parcialmente los activos y pasivos que sean excluidos del balance de la empresa intervenida, y en caso se inicie su liquidación, serían excluidos de la masa.[20] Dichos activos pueden ser pueden ser transferidos en propiedad, fideicomiso o cualquier otra modalidad contractual, de manera conjunta o independiente, total o parcialmente a una empresa del sistema financiero que sea seleccionada por la SBS.[21]
En caso una empresa miembro sea sometida al régimen de intervención, el Fondo de Seguro de Depósitos realizará las operaciones señaladas en el numeral 2 del artículo 151 de la LGSF, las cuales están destinadas a facilitar la transferencia de activos y/o pasivos excluidos del balance de la empresa intervenida. Entre dichas operaciones se encuentran la realización de la contribución, la adquisición de todo o parte de las imposiciones respaldadas a efectos de subrogarse la posición jurídica de los depositantes y transferir dichos pasivos mediante la celebración de contratos. También se prevé de forma excepcional, con previa opinión favorable del BCRP y del Ministerio de Economía y Finanzas (“MEF”), la posibilidad que el Fondo de Seguro de Depósitos constituya una empresa del sistema financiero para la adquisición de los activos y/o pasivos.
Para la facilitación de dicha transferencia, el Fondo de Seguro de Depósitos podrá realizar una contribución equivalente al 60% de las imposiciones respaldadas, salvo se determine una situación excepcional que amerite un aporte mayor para asegurar la transferencia de las obligaciones de carácter laboral o de la transferencia de los conceptos excluidos de la masa establecidos en el artículo 118 de la LGSF; o un aporte menor en caso existan activos que permitan la transferencia de los activos y pasivos[22].
- Función de fortalecimiento patrimonial en empresas en vigilancia
Conforme al numeral 3 del artículo 144 de la LGSF, el Fondo de Seguro de Depósito se encuentra facultado para “ejecutar, en situaciones excepcionales, las medidas dictadas por la SBS, orientadas al fortalecimiento patrimonial de las empresas del sistema financiero cuando una empresa miembro del Fondo se encuentre sometida al régimen de vigilancia.” Las empresas sometidas al régimen de vigilancia mantienen la competencia y autoridad de los órganos de gobierno de la empresa, debiendo proponer un plan de recuperación financiera a la SBS.
Durante el régimen de vigilancia, la SBS se encuentra facultada para determinar el patrimonio real de la empresa y, en su caso, disponer la cancelación de las pérdidas con cargo a las reservas legales y facultativas, y al capital social. Luego de ello, la SBS puede requerir a los accionistas que efectúen nuevos aportes de capital en efectivo de forma inmediata[23]. En el caso que los accionistas no lo efectúen, pierden su derecho preferencial y la SBS está facultada para obtener dichos aportes de terceros, pudiendo requerir la participación del Fondo de Seguro de Depósitos.[24] Para ello, en tanto se trata de una medida excepcional, la SBS deberá contar con la opinión favorable del Ministerio de Economía y Finanzas y del Banco Central de Reservas del Perú, para lo cual, la SBS debe remitir al BCRP y al MEF su informe sustentatorio.
El Fondo de Seguro de Depósitos tendría una participación temporal en el capital de la empresa miembro en la que realizó el aporte de capital, para su posterior transferencia a un adquiriente que permita reestablecer el normal funcionamiento de la empresa[25].
- Función de facilitación de la reorganización societaria
Como consecuencia de los efectos negativos del COVID-19 en la economía peruana, mediante Decreto de Urgencia No. 037-2021, se dispuso la creación del Programa de Fortalecimiento Patrimonial de las instituciones especializadas en microfinanzas. Dicho Programa establece medidas extraordinarias complementarias en materia económica y financiera, que permitan el fortalecimiento patrimonial de las instituciones especializadas en microfinanzas, bajo dos subprogramas base consistentes en: (i) fortalecimiento patrimonial mediante participación patrimonial en cajas municipales mediante acciones preferentes y, (ii) fortalecimiento de otras empresas del sistema financiero que su cartera se encuentre conformada por más del 50% con créditos a la pequeña y microempresa mediante la adquisición de deuda subordinada.
Adicionalmente, se establece un tercer subprograma para las empresas que hayan participado de los subprogramas base y no hayan podido cumplir con los compromisos y condiciones, el cual consiste en la facilitación de la reorganización societaria. Para ello, el Fondo de Seguro de Depósitos deberá realizar un aporte de recursos y/u otorgamientos de garantías para facilitar los procesos de reorganización societaria hasta por un máximo del 80% de lo que costaría efectivizar la cobertura de la empresa que sería transferida. Así, el Fondo de Seguro de Depósitos se encuentra obligado a disponer de hasta el 50% de sus recursos a febrero de 2021.
Con dicha disposición, a diferencia de las funciones de facilitador para la transferencia de pasivos y/o activos en empresas intervenidas y de fortalecimiento patrimonial en empresas en vigilancia, el Decreto de Urgencia no requiere que la empresa miembro se encuentre sometida a un régimen especial de intervención o vigilancia, bastando el incumplimiento a las obligaciones asumidas siendo que las empresas que participan del Programa deben otorgar un poder irrevocable para suscribir los documentos necesarios para participar del subprograma de facilitación de la reorganización societaria. Adicionalmente, para activar dicho Programa, pese a su excepcionalidad, será necesario solo el requerimiento de la SBS y del MEF. Cabe señalar que, a la fecha de elaboración del presente artículo, el Reglamento Operativo del Programa no ha sido aprobado.
4. Sistema cooperativo
Mediante Ley No. 30822 se modificó la Vigésimo Cuarta Disposición Final y Complementaria de la LGSF con la finalidad de establecer nuevas disposiciones relativas a la regulación y supervisión de las Cooperativas de Ahorro y Crédito no autorizadas a captar recursos del público (“COOPAC”), estableció la constitución de un Fondo de Seguro de Depósitos Cooperativo exclusivo para las COOPAC, al cual sería obligatoria la afiliación de las COOPAC que capten depósitos de sus socios. Mediante Resolución SBS 5061-2018, la SBS emitió el Reglamento del Fondo de Seguro de Depósitos Cooperativo, en el que se estableció la regulación del funcionamiento y operaciones del Fondo de Seguro de Depósitos Cooperativo.
Toda vez que las COOPAC no son parte del sistema financiero, es necesario precisar que el Fondo de Seguro de Depósitos Cooperativo que respalda los depósitos de los socios de las COOPAC es uno distinto al del sistema financiero. En ese sentido, al día de hoy, en el Perú existen dos sistemas independientes de fondos de seguro de depósito. El monto de la cobertura del Fondo de Seguro de Depósito Cooperativo es distinto al del sistema financiero; no obstante, a pesar de algunas diferencias, su función es bastante similar al Fondo de Seguro de Depósitos.
5. Conclusión
La función del Fondo de Seguro de Depósitos va más allá de la protección del ahorro del público de los depositantes individualmente considerados mediante el pago de la cobertura. Sus funciones de facilitador para la transferencia de pasivos y/o activos en empresas intervenidas, de fortalecimiento patrimonial en empresas en vigilancia y la excepcional de facilitación de la reorganización societaria permiten absorber riesgos del sistema financiero, permiten la internalización de costos en el sistema financiero, siempre que sea más eficiente que el pago de la cobertura, evitando una afectación grave a la economía real.
[1] Davies and Green. Global Financial Regulation. Polity Press, 2011, p. 12
[2] Principios Básicos para Sistemas de Seguro de Depósitos Eficaces, disponible en: https://www.iadi.org/en/assets/File/Core%20Principles/Principios%20B%C3%A1sicos%20para%20Sistemas%20de%20Seguro%20de%20Dep%C3%B3sitos%20Eficaces.pdf p. 10
[3] Principios Básicos para Sistemas de Seguro de Depósitos Eficaces. https://www.iadi.org/en/assets/File/Core%20Principles/Principios%20B%C3%A1sicos%20para%20Sistemas%20de%20Seguro%20de%20Dep%C3%B3sitos%20Eficaces.pdf (traducción oficial al español)
[4] International Association of Deposit Insurers. “Handbook for the Assesment of Compliance.” Marzo 2016. https://www.iadi.org/en/assets/File/Core%20Principles/IADI_CP_Assessment_Handbook_FINAL_14May2016.pdf
[5] International Association of Deposit Insurers. Principios Básicos para Sistemas de Seguro de Depósitos Eficaces.” Marzo 2016. https://www.iadi.org/en/assets/File/Core%20Principles/Principios%20B%C3%A1sicos%20para%20Sistemas%20de%20Seguro%20de%20Dep%C3%B3sitos%20Eficaces.pdf p. 10. Si bien se transcribió la cita literal, para se reemplazó la palabra “bancos” por “empresas del sistema financiero”
[6] Banco Mundial. “Financial stability – Key Terms Explained” https://www.worldbank.org/en/publication/gfdr/gfdr-2016/background/financial-stability
[7] Basel Committee on Banking Supervision. “Core Principles for Effective Banking Supervision” https://www.bis.org/basel_framework/chapter/BCP/01.htm?inforce=20191215&published=20191215&export=pdf. Diciembre 2019, p. 26
[8] Definición extraida del “Guidance to assess the systemic importance of financial institutions, markets and instruments: initial considerations”, Octubre 2009, en: Caruana, Systemic Risk: How Deal with it?, 2010, disponible en: https://www.bis.org/publ/othp08.htm#P01
[9] Dichos activos se señalan en el señalados en el artículo 147 de la LGSF, el artículo 14 de las Normas del FSD y el artículo 27 del Estatuto del Fondo de Seguro de Depósitos, Resolución SBS 498-99.
[10] Basel Committee on Banking Supervision. “Core Principles for effective banking supervision” https://www.bis.org/basel_framework/chapter/BCP/01.htm?inforce=20191215&published=20191215&export=pdf. Diciembre 2019, p. 9
[11] Información extraída de la página web del Fondo de Seguro de Depósitos (http://www.fsd.org.pe/paginas/09-Casos.html); no obstante, no incluye a Financiera TFC.
[12] La información respecto al proceso de pago de acreencias se encuentra disponible en: https://www.sbs.gob.pe/supervisados-y-registros/entidades-en-liquidacion/financiera-tfc-en-liquidacion
[13] Conforme al artículo 152 de la LGSF y artículo 4 de las Normas del FSD.
[14] De acuerdo a lo señalado en el artículo 152 de la LGSF y el artículo 5 de las Normas del FSD.
[15] Según el artículo 153 de la LGSF y la Circular B-2254-202. Dicha suma corresponde a la suma de S/. 62 000,00 indicada en el artículo 153 de la LGSF actualizada en función al Índice de Precios al Por Mayor publicada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática conforme al artículo 18 de la LGSF.
[16] El artículo 154 de la LGSF señala:
[17] De acuerdo a lo señalado en el artículo 18 de las Normas sobre Cobertura.
[18] Conforme al último párrafo del artículo 4 de las Normas sobre Cobertura.
[19] Artículo 16 del Reglamento de Regímenes Especiales.
[20] Numeral 3 del artículo 107 de la LGSF y artículo 13 del Reglamento de Regímenes Especiales.
[21] Artículo 14 del Reglamento de Regímenes Especiales
[22] De acuerdo a lo señalado en el artículo 32 del Estatuto del Fondo de Seguro de Depósito, Resolución SBS 498-99.
[23] Numeral 3 del artículo 99 de la LGSD y el numeral 5 del Reglamento de Regímenes Especiales.
[24] Artículo 6 del Reglamento de Regímenes Especiales.
[25] Segundo párrafo del artículo 34 del Estatuto del Fondo de Seguro de Depósitos, Resolución SBS 498-99.
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